超2万亿新增地方债投向项目建设，下半年如何加力稳投资？

21世纪经济报道记者 周潇枭 北京报道 

上半年地方债发行进度近半。21世纪经济报道记者梳理发现，上半年地方发行新增一般债券3808亿元，新增专项债券2.07万亿元，发行进度皆接近一半。扣除部分资金用于化债，化债资金的额度为4314亿元，上半年用于项目建设的新增地方债券规模约2.02万亿元。

这笔超2万亿元的资金，是支撑地方基础设施建设的重要“弹药”。从季度节奏看，一季度政策发力较猛，二季度则明显回落。

不过，进入6月，新增专项债发行突然提速至5716亿元，创下年内单月新高。提速背后有一个细节值得关注——当月有近四成资金用于偿还存量债务，这说明稳投资、化解债务风险都是地方当前迫切的需要。

年中已至，下半年如何加力稳投资？多位接受21世纪经济报道记者采访的分析人士指出，三季度应该加快新增专项债、超长期特别国债的发行和使用，尽快形成实物工作量。积极的财政政策应注重提升资金效率，重点支持城市更新、“六张网”的建设，推动释放房地产投资需求。考虑到当前人工智能等新兴产业投资火热，财政政策更应该投向带动面广的领域，以更好地促进居民就业、增加居民收入、提振消费。

按照预算安排，今年我国将发行4.4万亿元新增地方专项债，以及8000亿元新增地方一般债券，新增地方政府债券是地方资本支出的重要来源，全部用于项目建设。

两者的区别在于，一般债券用于公益类项目，项目可以没有收益，偿债资金来源于一般公共预算收入。专项债不得用于完全没有收益的项目，主要由项目专项收入和政府性基金收入加以偿还。

从上半年发行数据来看，地方新增一般债券发行3808亿元，完成全年额度的48%，其中一季度2599亿元，二季度1208亿元。上半年地方新增专项债发行2.07万亿元，完成全年额度的47%，其中一季度发行1.16万亿元，二季度发行9068亿元。

也就是说，上半年地方新增债券的发行进度接近50%，一季度政策力度更大，二季度发行规模有所回落。

一季度政策力度更大，是为了推动经济实现“开门稳”。由于去年四季度经济下行压力加大，今年为了实现经济良好开局，应对之策就是宏观政策靠前发力。从实际效果来看，宏观政策起到较好的推动作用，一季度我国经济同比增长5%，为全年增长目标区间4.5%—5%的上限。

全年新增地方债券额度是既定的，一季度发行规模较大，二季度出现回落也是自然的。不过，从体量更大的新增专项债来看，6月新增专项债的发行在明显提速，当月发行规模为5716亿元，为年内月度新高。

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6月新增专项债发行提速，有着明确的现实需求。4、5月部分经济指标增速有所回落，需要政策层面加力稳投资，这也要求加快新增专项债的发行。

与此同时，6月新增专项债提速背后，化债资金的加快发行也是重要原因。6月新增专项债中，用于项目建设的资金约3436亿元，用于存量政府投资项目的资金约2281亿元，也就是说化债资金占比接近40%。

按照一揽子化债方案的安排，2026年仍会在新增专项债中安排8000亿元的额度用于化解存量债务。经过6月化债资金的加快发行，1—6月新增专项债中化债资金的占比提升到接近21%，相较1—5月提升了7个百分点。

上海财经大学财税投资学院教授毛捷对21世纪经济报道记者表示，二季度新增专项债发行放缓，与项目储备质量、地方偿债压力和资金使用监管趋严等有关。一方面，专项债更加强调项目收益平衡和资金使用绩效，部分地区符合条件、能够尽快形成实物工作量的项目不足，导致发行节奏放缓。另一方面，部分地方化解存量债务的压力较大，新增专项债中用于偿还存量债务的比例上升，分流了项目建设资金。6月发行明显提速，体现出财政政策靠前发力、稳定投资的政策导向，新增专项债的发行确实有必要加快。

财达证券总经理胡恒松对21世纪经济报道记者表示，二季度专项债发行放缓是近年的常态，因为一季度提前批额度集中投放，多数基建项目二季度陆续开工，短期新增发债需求有所回落。6月发行大幅提速，主要是地方抢抓半年度时间窗口，加快新增专项债的发行。专项债发行规模月度波动大，是因为发行节奏由地方按需统筹，各地结合地方财力、项目进度、化债节奏等灵活调整，并非匀速推进。

中央财经大学财税学院教授白彦锋对21世纪经济报道记者表示，专项债的发行，要考虑到还本付息的资金成本，不能将专项债当作普通财力来看待。各地专项债的发行进度，要统筹考虑经济运行状况、财政收入状况、专项债项目储备情况等多方面因素。今年上半年专项债月度发行大致呈“V型”走势，这也是各地提高债务发行和使用质量、加强财政科学管理的体现。

若剔除用于化债的资金，上半年发行的新增地方政府债券，用于项目建设的资金约2.02万亿元，包括3808亿元一般债券和1.63万亿元新增专项债。

比如，6月29日，浙江发行了一批一般债券，资金明确用于公益性资本支出，筹集的资金将投入包括公共卫生临床中心、国道、桥段改建、初级中学、高速公路、市政配套等工程项目建设中。

专项债的发行，需要提前披露有关项目更详细的情况，包括项目实施方案、财务评价报告书、法律意见书（简称“一案两书”）。企业预警通数据显示，今年上半年用于项目建设的新增专项债重点投向了市政和产业园区基础设施、交通基础设施、保障性安居工程、土地储备、社会事业、农林水利、生态环保等领域。

其中，上半年用于市政和产业园区基础设施的新增专项债规模为4438亿元，占比为27%；用于交通基础设施的资金为3130亿元，占比19%；用于保障性安居工程的资金为2173亿元，占比13%；用于土地储备的资金为1919亿元，占比12%。

胡恒松表示，上半年发行的新增地方债券中用于项目建设的资金近2.02万亿元，有效夯实了基建投资的底盘，托稳宏观经济大盘。其中，一般债使用灵活，可精准覆盖无收益的纯公益性项目，助力民生工程、基础设施补短板落地，弥补了专项债仅限收益性项目的短板。为进一步提升资金效益，需加快储备项目的落地投产，杜绝资金闲置沉淀；同时，精准匹配项目需求，聚焦重点领域精准发力，放大财政资金的撬动作用。

毛捷表示，上半年用于项目建设的地方新增债券发行规模超过2万亿元，有助于稳定地方投资、补齐基础设施短板、支持产业园区建设。在当前民间投资偏弱、地方财力承压的背景下，政府债券资金是扩大有效投资的重要支撑。2026年，地方新增专项债仍然重点投向产业园区、基础设施等领域，说明产业发展是专项债重点支持的方向。但是，也要看到当前区县级政府符合收益平衡的优质项目不多，专项债资金在区县落地面临较多约束。下一步，应加强项目储备和前期论证，提高资金与成熟项目的匹配度；同时，对于区县级政府而言，应增加其一般债券的额度。

从4、5月份经济数据来看，二季度经济增速大概率较一季度有所回落，经济运行总体平稳。但是，也要看到当前投资和消费仍有待提振，下半年积极财政政策如何进一步提振内需为外界所关注。

白彦锋表示，下半年宏观政策的重心，在于进一步激发经济运行的内生活力。1—5月份，我国增值税、个人所得税等主体税种收入增势较好，财政收支紧平衡的状态有所好转。这既是经济运行总体平稳的反映，也为下半年积极财政政策提供更大政策空间。地方政府债券要进一步提高资金效益，支出用途可以更好地与城市更新、“六张网”等重点领域建设相结合。另外，可以结合房地产市场的发展状况，对土地增值税等相关制度进行调整优化，来进一步释放相关投资需求。

胡恒松表示，下半年积极财政政策发力的核心，在于推动既定的财政政策加快落地见效。当前已有超长期特别国债、地方专项债等政策工具，重点是加快发行拨付节奏，推动三季度形成实物工作量的高峰，托底投资需求；同时，优化支出结构，向消费升级、民生保障等重点领域倾斜，带动有效需求的释放。

毛捷表示，年中有必要进一步加大宏观调控的力度。当前我国经济依然面临有效需求不足的问题，短期内投资偏弱、消费提振不足，房地产和部分传统行业仍在调整，民间投资信心的恢复需要时间，这个时候积极财政政策应该发挥稳增长的关键作用，应该推动政府投资加力提效。下半年积极财政政策不仅要加大力度，还要进一步提高资金的精准性和带动性。当前，人工智能相关投资热度很高，但是这些新兴领域投资短期内对整体居民收入、就业、消费等方面带动作用有限。因此，财政政策应该加大对制造业、零售业等带动面广的行业的支持力度。

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